Riflessioni sulle ragioni macroeconomiche del PPP di Renato Loiero

Gli analisti economici unanimemente segnalano come l’Italia abbia urgente bisogno di tornare su di un sentiero di crescita economica prolungata. In condizioni di pressoché stallo demografico e di debolezza congiunturale dovuta al contesto internazionale incerto, ciò è possibile solo se la produttività, che a sua volta ristagna da molti anni, riprende ad aumentare. Di tale esigenza non può ovviamente prescindere il settore pubblico, che assorbe la metà del prodotto e fornisce al resto dell’economia servizi essenziali.

Nel nostro Paese, i margini per nuovi interventi discrezionali di politica economica sono però assai limitati dal peso del debito pubblico, dalla bassa crescita economica e dai vincoli derivanti dalla partecipazione all’Unione Economica e Monetaria. In questo contesto, risulta fondamentale la capacità del policy-maker di analizzare l’efficacia delle proprie politiche e di valutarne i risultati, indirizzando le risorse verso i settori e gli interventi maggiormente in grado di avere ricadute positive sul sistema economico.

Sul versante della gestione della finanza pubblica, in sintesi, il Paese si caratterizza per un livello di spesa sbilanciato sul fronte del servizio del debito e per un basso livello di compliance fiscale.

Per effetto delle riforme dell’assetto della ripartizione dei poteri tra lo Stato e le autonomie locali il sistema istituzionale italiano volge verso il decentramento delle competenze finanziarie e l’autonomia delle decisioni di entrata e di spesa, posto comunque che lo Stato (e non le Regioni) è l’unico responsabile di eventuali inadempimenti nei confronti delle istituzioni comunitarie. Né, del resto, potrebbe ammettersi una visione isolazionista del sistema delle autonomie all’interno del nuovo assetto federale, che richiede al contrario un adeguato coordinamento finanziario tra tutti i livelli di governo che concorrono a determinare, nel loro complesso, la finanza pubblica aggregata.

Sul piano contabile, infine, il contesto normativo che interessa gli enti locali è stato interessato dalle disposizioni in tema di armonizzazione dei bilanci pubblici. L’armonizzazione dei bilanci pubblici rappresenta, per taluni aspetti, il profilo più “interno”, ma, per altri versanti, anche il più “strategico”, del più ampio tema del rapporto tra autonomie e Stato centrale e della governance dei rapporti finanziari multi – livello, nell’ambito di assetti istituzionali che evolvono verso modelli comunemente definiti come “federali”.

Sulla base di questo mutato quadro generale, riqualificare la spesa è divenuto un imperativo urgente e ineludibile; per lo Stato, ma anche per Regioni, Province e Comuni. L’attività di analisi e la valutazione della spesa pubblica rappresenta peraltro uno degli elementi centrali nell’impianto legislativo della legge n. 196 del 2009 e costituisce, in linea con le migliori esperienze internazionali, una delle principali novità con essa introdotte. A questo tema, ed in particolare al rafforzamento dei meccanismi di controllo della spesa, è dedicato il Capo IV della legge, dove sono dettagliati i temirelativi ai controlli di ragioneria e, appunto, all’analisi e valutazione della spesa.

L’individuazione di sistemi e metodi per la definizione degli obiettivi e la verifica degli indicatori di performance da associare alle politiche pubbliche fornisce infatti lo strumento per favorire il confronto tra i risultati ottenuti e gli obiettivi programmati e, potenzialmente, per innescare un circuito virtuoso da cui far emergere le migliori esperienze ed ovviare al talvolta insufficiente orientamento al risultato da parte delle Amministrazioni.

Si tratta di un tema non nuovo per la elaborazione dottrinale nazionale, in quanto già a partire dagli anni novanta si è avvertita una crescente attenzione per lo sviluppo di sistemi di misurazione della performance e dell’efficienza delle amministrazioni pubbliche[1] sulla base della riaffermata importanza di informazioni precise sull’attività svolta dall’amministrazione al fine di consentire di ottimizzare l’organizzazione dell’amministrazione stessa e quindi, in ultima istanza, di migliorare l’attuazione delle politiche e l’erogazione dei servizi pubblici[2].

Gran parte degli esperimenti intesi a razionalizzare la gestione della pubblica amministrazione negli stessi anni, in particolare nei paesi anglosassoni, ruotano attorno alla costruzione di sistemi di misurazione e all’integrazione di metodologie di gestione più orientate al risultato, mutuate dal settore privato. La logica di tali sistemi è basata sulla necessità di supplire, all’interno del settore pubblico, alla mancanza degli strumenti di misurazione del “prodotto” e di valutazione dei “risultati” di cui dispongono le aziende private: i prezzi di vendita ed i profitti[3].

Il processo di analisi e valutazione della spesa pubblica si propone pertanto di superare alcuni ostacoli strutturali che caratterizzano il processo di spesa e che impediscono il pieno utilizzo del bilancio come strumento di efficiente allocazione e gestione delle risorse pubbliche.

Il programma di analisi e valutazione della spesa si propone, dunque, come strumento di riqualificazione della spesa pubblica, che dovrebbe consentire nei propositi del legislatore di superare definitivamente la pratica più volte sperimentata in questi ultimi anni dei tagli “lineari” e delle limitazioni ex lege alla spesa[4].

Si tratta, nello specifico, di meccanismi prevalentemente automatici, introdotti in via normativa primaria a fronte di particolari esigenze di controllo delle dinamiche di spesa, inseriti di regola con legge finanziaria o con altri provvedimenti. Va inoltre sottolineato che il monitoraggio costante dei risultati è anche uno strumento fondamentale di cui deve disporre una organizzazione e chi la dirige affinché si possa avere il controllo costante dello svolgimento dell’attività, particolarmente del progresso dell’attività amministrativa verso il perseguimento degli obiettivi istituzionali e/o le direttive ricevute (c.d. controllo concomitante).

La misurazione dei risultati può essere rivolta: al livello di raggiungimento degli obiettivi di determinati processi; alla produzione diretta di determinati servizi (output); agli effetti (outcome) dei medesimi.

Sul piano normativo, l’articolo 39 della nuova legge di contabilità (Legge n.196 del 2009) colloca organicamente il programma di analisi e valutazione della spesa nel cuore della Legge di contabilità dello Stato, con l’intento del superamento di un approccio incrementale nelle decisioni di finanza pubblica.

L’attività di analisi e valutazione della spesa è definita, ai fini del decreto legislativo n. 123 del 2011, nell’articolo 4. In esso sono esplicitate le finalità di questo tipo di analisi e indicati i soggetti coinvolti, nonché le attività che si intendono svolte nell’ambito di questo processo[5].

L’articolo 4, al comma 1, riferisce che l’analisi e valutazione della spesa rappresentano “l’attività sistematica” di analisi della programmazione e della gestione delle risorse finanziarie e dei risultati conseguiti dai programmi di spesa, finalizzata al miglioramento del grado di efficienza ed efficacia della spesa pubblica in relazione al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica. Essa viene attuata mediante l’elaborazione e l’affinamento di metodologie per la definizione dei fabbisogni di spesa, la verifica e il monitoraggio dell’efficacia delle misure volte al miglioramento della capacità di controllo della stessa, in termini di quantità e di qualità e delle misure per incrementarne il livello. Le attività di cui al precedente periodo sono realizzate avvalendosi anche di metodologie provenienti dall’analisi economica e statistica.

Sul tema è intervenuto poi l’articolo 9 del decreto-legge 6 luglio 2011, n.98, che prevede, a decorrere dall’anno 2012, l’avvio di un ciclo di analisi e valutazione della spesa diretto alla definizione dei fabbisogni standard dei programmi di spesa delle amministrazioni centrali dello Stato.

Va ricordato altresì che, in attuazione di alcune disposizioni della citata legge delega n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale, è stato emanato il D.Lgs. 26 novembre 2010, n. 216 sui fabbisogni standard degli enti locali. In tale provvedimento i fabbisogni standard costituiscono i nuovi parametri cui ancorare il finanziamento delle spese fondamentali di comuni, città metropolitane e province, al fine di assicurare un graduale e definitivo superamento del criterio della spesa storica al fine di rivoluzionare, in termini di programmazione e gestione finanziaria, la governance degli enti territoriali intesa come ricerca di meccanismi e modalità che, pur non mettendo in discussione l’autonomia decisionale, garantiscano il raggiungimento di un equilibrio di sistema e favoriscano la convergenza verso modelli che, sia pure differenziati, dimostrino la produzione di un valore aggiunto per le comunità rappresentate[6].

Il presupposto base di una buona governance è sicuramente costituito dalla accountability ossia dalla piena consapevolezza della responsabilità dell’impresa nei confronti del suo ambiente e del dovere di rendere conto delle sue azioni e dei suoi comportamenti.

La governance, dunque, all’interno della pubblica amministrazione, costituisce un nuovo modello di amministrazione, alternativo a quello più prettamente burocratico, comunque preminente, che attribuisce maggiore importanza a quei meccanismi e prassi idonei a rendano effettiva la partecipazione dei cittadini all’azione pubblica, in un contesto di trasparenza amministrativa, e che attribuisca chiaramente la responsabilità delle decisioni e delle azioni ai vari attori coinvolti, in modo da migliorarne l’efficacia e l’efficienza, nonché la coerenza, mediante l’utilizzo di metodologie e strumenti gestionali tesi a garantire, ferma restando la necessità di garantire trasparenza ed accountability, il raggiungimento dei migliori risultati economici.

Dall’utilizzo di meccanismi gestionali privati derivano quindi criteri di gestione ed organizzativi improntati, all’efficienza, intesa come corretta gestione delle risorse ed utilizzo al meglio delle opportunità offerte dalle strutture aziendali; all’efficacia, intesa come capacità di raggiungere gli obiettivi prefissati attraverso l’individuazione delle aspettative dei clienti ed il miglioramento continuo del livello di qualità dei prodotti offerti; all’economicità, intesa come condizione di funzionamento economico dell’impresa che si estrinseca nei principi di curabilità, cioè attitudine a durare nel tempo in ambiente mutevole; ed all’autonomia, cioè attitudine a sopravvivere senza ingiustificati interventi di sostegno per la copertura dei costi. Tutte queste considerazioni convergono nel sostenere l’idea che il PPP possa rappresentare una alternativa, per la realizzazione di scopi specifici, in situazione di risorse scarse e di crescita economica asfittica. Questa alternativa è già da tempo stata sperimentata in diversi contesti nonostante abbia, di converso, registrato un calo temporaneo di attenzione durante l’attuale crisi economica. tuttavia, la tendenza a lungo termine è con tutta probabilità positiva.

Con il termine partnership pubblico-privato (PPP) si intende in realtà uno spettro ampio e variegato di rapporti di cooperazione tra attori pubblici (governi, altre amministrazioni territoriali, agenzie e organizzazioni internazionali) e soggetti privati (imprese ed enti no-profit enti). Non appare dunque esattamente enucleabile una definizione standard valida a livello globale pur essendosi diffusa tale pratica a livello internazionale. Ciò ha dato luogo all’emergere di preoccupazioni in merito ai possibili conflitti di interesse. Una simile circostanza si è verificata, in particolare, nell’ambito di procedure selettive di appalto pubblico.

L’Unione europea sta cercando di trovare un equilibrio combinando definizioni ampie di conflitti di interesse con una serie di strumenti giuridici su misura per identificare, gestire e risolvere questi conflitti. Gli strumenti giuridici attualmente in vigore per evitare conflitti di interesse in questo contesto, possono essere suddivisi in due grandi categorie. Gli strumenti fondato su norme cogenti finalizzate a garantire che i funzionari pubblici esercitano le loro funzioni in modo equo e imparziale. Queste regole si applicano lungo tutto il processo decisionale riguardante il PPP.

Per integrare la “hard legislation” è stato messa in campo altresì, una vasta gamma di strumenti riconducibili alla “soft-law”, ivi compresi i criteri per guidare le decisioni di attori pubblici in materia di sostegno alle imprese o intermediari finanziari, l’elaborazione di linee-guida a livello internazionale e l’impegno verso iniziative tese ad incoraggiare maggiore trasparenza fiscale. La letteratura economica si è ampiamente interrogata sulle determinanti della maggiore o minore propensione dei soggetti pubblici a ricorrere al PPP, in particolare in situazioni di hard budget constraint. Le conclusioni di diversi lavori concordano verso l’idea che un vincolo di bilancio cogente (hard budget constraint) facilita un maggiore utilizzo del PPP e ciò non solo a seguito dell’introduzione di riforme normative contabili[7]. Si tratta, in particolare, dell’esempio della nuova normativa contabile adottata in Francia nel 2011 che parrebbe aver significativamente modificato la tendenza degli enti locali transalpini ad adottare tecniche di occultamento dell’indebitamento verso un maggiore utilizzo a finanziare gli investimenti mediante il PPP, traendone la conclusione che le tecniche di “occultamento” del debito non costituiscono l’unica motivazione a scegliere il PPP come forma organizzativa per gli enti locali sottoposti a vincoli di bilancio.

I risultati empirici di alcuni studi suggeriscono in proposito a rafforzare alcune idee-guida che motivano il ricorso al PPP. Un primo risultato rafforza l’idea che alla base della scelta di ricorrere al PPP da parte dei responsabili pubblici (pubblici amministratori o dirigenza) ci sia anche il perseguimento dell’interesse pubblico oltre che la spinta verso politiche di cambiamento sociale ed organizzativo e la forma che influenzano la società.

Un secondo filone di analisi conferma alcune conclusioni della letteratura sul PFM aggiungendo argomentazioni all’idea che un elevato livello di debito non è necessariamente collegato con una strategia di offloading dello stesso. Si tratta di una conclusione utile nel contesto attuale di diffusa difficoltà finanziaria, in cui numerosi governi sono costretti ad adottare strategie esplicite di debt-cutting, ristrutturazione dei servizi resi alla collettività per mezzo di interventi di spending review e revisione delle priorità della spesa pubblica.

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[1] Cfr. anche: MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, Servizio Studi RGS, Performance budgeting, spesa pubblica e contesto istituzionale: l’esperienza italiana, 2009.

[2] Le basi che hanno dato origine all’avvio del processo di misurazione delle performance vanno rintracciate nelle riforme dell’amministrazione pubblica, in particolare nelle norme contenute nel decreto legislativo n. 29 del 1993, poi confluito nel decreto legislativo n. 165 del 2001 in cui viene stabilita la separazione tra i compiti di direzione politica e quelli di direzione amministrativa e l’affidamento ai dirigenti, al fine di assicurare economicità, speditezza e rispondenza al pubblico interesse dell’attività degli uffici dipendenti, di autonomi poteri di direzione, di vigilanza e di controllo, in particolare la gestione di risorse finanziarie attraverso l’adozione di idonee tecniche di bilancio, la gestione delle risorse umane e la gestione di risorse strumentali.

[3] Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello stato – Servizio studi – Una analisi degli indicatori di performance delle note preliminari 2008 ‐ 2009.

 

[4] La Corte dei Conti ha in più occasioni evidenziato come l’esperienza dei tagli lineari, oltre a comportare difficoltà operative per le stesse amministrazioni e ritardi nell’erogazione delle risorse, presti il fianco a fenomeni di formazione di debito sommerso, specie in relazione ai consumi intermedi (locazioni passive, forniture di beni e servizi), con conseguente “rimbalzo” della spesa negli esercizi finanziari successivi.

[6] Il concetto di “Governance” non ha un definizione univoca in letteratura e nella prassi aziendale. Nel corso degli anni ogni studioso economico aziendale di volta in volta, in base alle realtà aziendali da esaminare e al tipo di paese, ha formulato diversi concetti di “Governance”. La “Governance” può essere definita come il modo in cui l’azienda è governata e controllata. Nelle aziende private, la governance viene solitamente presa in considerazione alla crescita dimensionale dell’impresa, e quindi con la necessità di avere professionalità manageriali che assumono la direzione dell’azienda stessa, in quanto i soggetti proprietari prendono atto di non avere le competenze necessarie per poter gestire l’accresciuta complessità di quest’ultima. Questo fa nascere la necessità di adottare adeguati strumenti a favore degli shareholders, in modo tale da garantire loro la possibilitàdi indirizzare la gestione ed evitare che i manager operino, sfruttando le inevitabili asimmetrie informative, perseguendo fini propri, con l’ausilio di un modello di governance, che consenta la tutela dei propri interessi. Nell’ambito pubblicistico, la “Governance” può essere intesa quindi come l’insieme degli strumenti connessi al processo di formulazione, al controllo e alla valutazione delle decisioni indirizzate a soddisfare l’interesse pubblico. In tal senso allora la “Governance” negli Enti Locali può essere un “processo di elaborazione, di determinazione, di realizzazione e di implementazione di azioni di policies, condotto secondo criteri di concertazione e di partenariato tra soggetti pubblici e soggetti privati o del terzo settore”.governac

[7] Cfr.: Frederickson, H. G. and Hart, D. K., The public service and the patriotism of benevolence, Public administration review, 1985, pp. 547–553; Buso, M., Frederic Marty, Phuong Tra Tran, Public private partnership from budget constraints: looking for debt hiding?, Università degli studi di Padova, Dipartimento di scienze economiche ed aziendali “marco fanno” novembre 2014.

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