“IL PPP COME RIMEDIO ALLE RIGIDITA’ DEI BILANCI PUBBLICI. LA PARTNERSHIP PUBBLICO-PRIVATA PER L’EFFICIENTAMENTO ENERGETICO DELLA PA” di Federica Fabi

La spesa pubblica per investimenti, pur rappresentando uno dei fattori fondamentali di accrescimento dello sviluppo e della competitività del Paese risulta, come è noto, sempre più rigidamente limitata dai vincoli di bilancio imposti dalla presenza di livelli di debito pubblico assai elevati.

All’indomani della recente riforma dell’art.81 della Costituzione ad opera della L.cost.n.1/2012, infatti, i disavanzi di bilancio, e quindi il ricorso all’indebitamento per finanziare spese di investimento, dovrebbero essere consentiti solo se frutto del ciclo economico o in presenza di eventi eccezionali, e in tal caso con approvazione di appropriata maggioranza del Parlamento.

A livello di UE si è introdotto, con la firma del cd Fiscal Compact del 2 marzo 2012, un Patto di Bilancio tra 25 Paesi appartenenti all’UE, tra cui l’Italia, prevedente un quasi pareggio di Bilancio.

Il deficit strutturale corretto al ciclo economico non può superare lo 0,5% del PIL nell’arco di un ciclo economico, e va intrapreso un percorso di diminuizione dello stock di debito pubblico in rapporto al PIL pari ad 1/20 ogni anno della distanza intercorrente tra il suo effettivo livello e la soglia virtuosa del 60%.

Anche la finanza pubblica regionale e locale è chiamata a partecipare al conseguimento di tali sfidanti obiettivi.

Ai sensi del nuovo articolo 97 della Costituzione, infatti, tutte le Pubbliche Amministrazioni devono assicurare, in coerenza con l’ordinamento dell’Unione Europea, l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico.

Stringenti limiti sono, pertanto, imposti anche alla spesa degli enti pubblici territoriali dal Patto di stabilità interno e l’art.10 della L.n.243 del 24 dic.2012 ha irrigidito le regole di ricorso all’indebitamento per spese di investimento da parte di regioni ed enti locali.

Occorrono ora, infatti, piani di ammortamento e apposite intese concluse in ambito regionale garantenti comunque, per l’anno di riferimento, l’equilibrio della gestione di cassa finale a livello di complesso degli enti territoriali facenti parte della regione, quest’ultima inclusa.

Tutto ciò, se da un lato contribuisce al necessario risanamento delle finanze pubbliche, dall’altro produce un inevitabile rallentamento degli investimenti pubblici e della realizzazione di progetti di pubblica utilità, con ripercussioni economiche negative in termini di sviluppo e di erogazione dei servizi pubblici ai cittadini.

E, dunque, indubbiamente giunto il tempo di trovare vie alternative all’indebitamento per finanziare la realizzazione di opere pubbliche, infrastrutture e garantire ai cittadini la fruizione dei servizi pubblici.

L’UE, invero, grida da tempo a gran voce che l’unico rimedio attualmente praticabile ai problemi di finanziamento della Pubblica Amministrazione, specialmente locale, è il PPP.

In effetti, la Decisione Eurostat 2004 “Treatment of Public Private Partnerships” e la successiva Circolare PCM DEL 27 marzo 2009 hanno precisato che in determinati casi è possibile contabilizzare off balance (dunque senza incidere sull’indebitamento pubblico) operazioni di PPP non solo ove realizzative di opere calde (qui è fuor dubbio la contabilizzazione off balance), ma anche ove realizzative di opere fredde, a patto che vi sia effettivo trasferimento del rischio (di domanda e/o di disponibilità oltre a quello di costruzione) a carico del privato.

Ciò significa che, ove correttamente strutturata dal punto di vista della regolamentazione dei rischi, ogni tipo di operazione di PPP potrebbe essere realizzata senza minimamente incidere sul fattore indebitamento pubblico.

E coerenti a tal principio si sono mostrati anche gli arresti della recente giurisprudenza della Corte dei Conti relativa alla corretta contabilizzazione delle operazioni di PPP disciplinate dal Codice dei Contratti Pubblici, con specifico riguardo alle figure più problematiche da tal punto di vista.

Si è così, ad esempio, chiarito che mentre il leasing finanziario in costruendo è operazione assimilabile all’indebitamento (in quanto il pagamento del canone rappresenta null’altro che una modalità pattizia di restituzione di un finanziamento), il contratto di disponibilità e l’appalto di servizi con finanziamento tramite terzi possono essere contabilizzati off balance.

E’ questa la ragione fondamentale per cui, nella Comunicazione Commissione 2009, si è sostenuto che il PPP sarebbe l’unico strumento anticiclico di contenimento degli effetti della recessione su cittadini ed economia reale attualmente utilizzabile, in quanto capace di mobilitare investimenti privati per la ripresa economica in periodi di ristrettezze di Bilancio.

Ancora, nelle Comunicazioni Commissione del 2010 e del 2011 (Libro verde sulla modernizzazione degli appalti) si è detto che solo il PPP potrebbe contribuire a realizzare gli obiettivi della Strategia Europa 2020 proposta dalla Commissione UE nel 2010.

Anche dalle recentissime Direttive n.23-24-25 del 2014 in materia di appalti e concessioni traspare chiaramente come il PPP sia ritenuto uno dei principi di riferimento della politica europea di coesione economica e sociale.

La Commissione europea si è, infine, spesa in varie occasioni nella fornitura di orientamenti in merito alle questioni giuridiche e metodologiche relative alla associazione di fondi comunitari e PPP, in particolare nell’ambito della iniziativa JASPERS volta a favorire l’aumento della quota di PPP nei progetti finanziati con i Fondi strutturali.

La BEI e il Fondo Europeo di sviluppo regionale (FESR)attraverso strumenti quali l’iniziativa JESSICA e le reti Ten-T hanno, altresì, cercato di favorire il ricorso al PPP per garantire investimenti in progetti essenziali.

In particolare, i contributi del FESR vengono allocati a Fondi per lo sviluppo urbano (FSU) che investono in PPP o altri progetti inclusi in un piano integrato per lo sviluppo urbano sostenibile concedendo azioni, prestiti e/o garanzie.

Eppure, nonostante i molteplici incoraggiamenti comunitari, e a differenza degli altri principali Stati membri dove da tempo ormai il PPP è una realtà altamente prolifica, in Italia le operazioni di partnership pubblico privata stentano a decollare, sia in ragione di freni di tipo economico-finanziario, sia a causa di un vero e proprio deficit di informazione e di competenze specifiche interne alle PA.

Un esempio eclatante di settore in cui l’utilizzo del PPP potrebbe fare la differenza e viene invece, per tutte le ragioni sopramenzionate, sottoutilizzato è l’efficientamento energetico della PA.

Dai risultati della ricognizione effettuata in sede di elaborazione del Piano d’Azione per l’Efficienza Energetica 2014 emerge infatti che, a fine 2012 e nonostante la presenza di soluzioni tecnologiche idonee ed affidabili sul mercato nazionale, l’Italia ha raggiunto solo il 15% dell’obiettivo nazionale di risparmio energetico per usi finali (15,50 Mtep) definito dalla Strategia Energetica Nazionale.

E l’ostacolo principale alla diffusione dell’efficienza energetica del Paese è proprio rappresentato dal finanziamento dei necessari interventi di efficientamento energetico.

Invero, vi sono molteplici strumenti disponibili nell’ambito dei finanziamenti pubblici (Fondo Europeo per l’Efficienza energetica; European Local Energy Assistance -ELENA-; Fondo Europeo di Sviluppo Regionale –attraverso il meccanismo JESSICA usa i fondi europei per sostenere gli investimenti di efficienza energetica-; strutture PDA all’interno del Programma Energia Intelligente –Europa EIE-; Fondo Europeo per l’efficienza energetica -EEEF- parte del programma energetico europeo per la ripresa EEPR lanciato nel 2011 dalla Commissione) e privati (project bond, mini bond, leasing, crowdfunding, anticipo titoli di efficienza energetica, rateizzazione in bolletta) ma a causa della complessità degli iter burocratici e della tendenza dei fondi comunitari a finanziare solo progetti di rilevanti dimensioni, il ricorso al tradizionale prestito bancario resta ancora la via principalmente battuta dalle PA.

Basti solo pensare che tra il 2007 e il 2013 gli interventi di efficientamento energetico realizzati attraverso prestiti bancari sono stati pari ad un ammontare di 586 milioni di euro a fronte di un finanziamento tramite fondi pubblici di soli 50 milioni di euro con l’uso della forma del leasing per soli 74 milioni di euro.

Eppure, va sempre più emergendo la chiara intenzione, da parte del legislatore nazionale, di invertire la tendenza in atto perlomeno nel settore energetico.

Il Decreto Legge n.102/2014, che ha recepito la Direttiva 2012/27/UE sull’efficienza energetica (decreto in verità in corso di ridefinizione legislativa a causa delle censure evidenziate dalla Commissione europea nella procedura di infrazione a carico dell’Italia 2014/2284 per non corretto recepimento della Direttiva), ha infatti istituito il Fondo nazionale per l’efficienza energetica presso il Ministero dello Sviluppo economico.

Il suddetto Fondo di natura rotativa è finalizzato a sostenere gli investimenti per l’efficienza energetica, realizzati anche tramite ESCO, il ricorso a forme di PPP e società di progetto attraverso concessione di garanzie sull’operazione ed erogazione di finanziamenti in via diretta o a mezzo di banche e intermediari finanziari.

Tra le molteplici finalità del Fondo vi è, in particolare, il finanziamento di interventi di miglioramento dell’efficienza energetica degli edifici di proprietà della PA, dei servizi e delle infrastrutture pubbliche compresa la pubblica illuminazione, nonchè interventi di realizzazione di reti per il teleriscaldamento e per il teleraffreddamento.

Criteri, condizioni e modalità di utilizzo del Fondo dovranno essere stabiliti da appositi decreti attuativi del MEF che invero stanno tardando a vedere la luce ma che dovrebbero ormai essere emanati per la fine del 2015 (in tal senso è stata la risposta del Governo ad una recente interrogazione alla Camera sul perché del ritardo).

Una volta entrati in vigore i decreti attuativi sarà dunque possibile, ad es. ad una ESCO (Energy Service Company) intenzionata ad eseguire un programma di riqualificazione energetica di un pubblico edificio, usare non solo i contributi a fondo perduto del Conto Termico ma anche, per il resto della spesa, trovare più facilmente le risorse sul mercato grazie alle garanzie messe a disposizione dal Fondo.

La PA proprietaria dell’edificio, dal canto suo, utilizzando la fattispecie contrattuale del Contratto di rendimento energetico (Energy Performance Contract cd EPC) potrà ripagare l’intervento col risparmio ottenuto sulla bolletta energetica, superando così i vincoli imposti dal Patto di stabilità.

L’EPC è disciplinato dal D.lgs.vo n.115/2008 attuativo della Direttiva 2006/32/CE e consiste in un accordo contrattuale tra beneficiario e fornitore di energia riguardante una misura di miglioramento dell’efficienza energetica, in cui i pagamenti a fronte degli investimenti in siffatta misura sono effettuati in funzione del livello di miglioramento dell’efficienza energetica stabilito negozialmente.

L’EPC solitamente si realizza ricorrendo ad un Finanziamento tramite terzi (FTT), ossia un ulteriore accordo contrattuale comprendente un terzo (può essere una ESCO definita dall’art.2, co.1, lett.i) del D.lgs. 30/05/2008 n.115 come persona fisica o giuridica che fornisce servizi energetici ovvero altre misure di miglioramento dell’efficienza energetica nelle installazioni o nei locali dell’utente e, ciò facendo,   accetta un certo margine di rischio finanziario), in aggiunta al fornitore di energia ed al beneficiario della misura di miglioramento dell’efficienza energetica, fornente i capitali per tale misura e addebitante al beneficiario un canone pari a una parte del risparmio energetico conseguito avvalendosi della misura stessa.

Il fornitore viene scelto, in particolare, dalla PA con gara in cui le ESCO sono invitate a presentare offerte per l’intervento di efficientamento ritenuto più opportuno.

Le offerte presentate vengono poi valutate dalla PA secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e l’ESCO risultata aggiudicataria assume, con la stipulazione del contratto, l’obbligo di realizzare l’intervento di efficientamento (comprensivo anche di gestione e manutenzione) sotto la propria piena responsabilità.

A differenza della concessione, nell’EPC il corrispettivo previsto per la ESCO deriva dalla quota di risparmio realizzata (detratta la quota spettante alla PA) e non dai proventi della gestione delle opere/servizio.

In tal modo si realizza non solo una assunzione totale di responsabilità da parte del soggetto terzo che tiene al riparo la PA da qualsivoglia rischio finanziario, ma anche il finanziamento dell’efficientamento con i risparmi energetici ottenuti (il rischio energetico diviene rischio di impresa del terzo finanziatore) ossia senza esborso di capitale pubblico ma facendo esclusivo ricorso al capitale privato.

Il pagamento dei servizi forniti dalla ESCO si basa, infatti, totalmente o parzialmente, sul miglioramento   dell’efficienza   energetica   conseguito   e   sul raggiungimento degli altri criteri di rendimento stabiliti.

Il soggetto pubblico può, in tal modo, realizzare ingenti interventi di miglioramento e di riqualificazione di edifici ed impianti, senza l’esborso di risorse finanziarie (la PA non deve ricorrere a stanziamenti di bilancio per la realizzazione di nuove opere potendo utilizzare i meccanismi contabili della spesa per acquisto di servizi) e beneficiando del know how privato.

Tra le forme di PPP contrattuale deve dunque includersi anche l‘appalto di servizi con finanziamento tramite terzi (FTT)[1].

[1]In tal senso di è pronunciata la Corte dei Conti, Sezione Regionale di controllo per la Puglia, con Deliberazione n.161/PAR/2013

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